麥積區(qū)是省委省政府確定的“工業(yè)主導(dǎo)型、文旅賦能型”縣區(qū)，但域內(nèi)豐厚的文化旅游資源優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為地方經(jīng)濟增長優(yōu)勢，為經(jīng)濟“賦能”作用不明顯。調(diào)研組成員通過實地查看、查閱資料、下沉調(diào)研、召開座談會與相關(guān)單位部門負(fù)責(zé)人探討交流等方式，對麥積山景區(qū)進(jìn)行了“解剖麻雀”式的調(diào)研，希望對解決麥積山、甘谷大象山、清水溫泉度假村及永靖炳靈寺等景區(qū)類似問題有所幫助。

　　一、麥積山景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

　　麥積山景區(qū)位于天水市麥積區(qū)，景區(qū)面積215平方公里，景區(qū)內(nèi)有馳名中外的世界文化遺產(chǎn)——麥積山石窟，秦州“第一洞天福地”仙人崖，享有“小黃山”美譽的石門，作為黃河、長江水系分水嶺的曲溪、被譽為“隴右名泉”的街亭溫泉，五個特色景區(qū)共180多處景點；景區(qū)內(nèi)動植物資源豐富，地質(zhì)地貌典型獨特，石窟保存整體較好，歷史、文化、藝術(shù)價值突出，享有多種榮譽。麥積山石窟是1961年3月公布的第一批全國重點文物保護(hù)單位，2014年6月隨“絲綢之路：長安-天山廊道的路網(wǎng)”列入《世界遺產(chǎn)名錄》，成為甘肅東部地區(qū)唯一的世界遺產(chǎn)地。麥積山景區(qū)是1982年國務(wù)院公布的首批國家級風(fēng)景名勝區(qū)，同時是國家5A級景區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等。近年來，作為天水文旅產(chǎn)業(yè)的龍頭，天水市及所轄麥積區(qū)完善景區(qū)規(guī)劃體系，創(chuàng)新運營管理體制，拓展文旅產(chǎn)業(yè)布局，豐富旅游產(chǎn)品供給，景區(qū)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。

　　二、景區(qū)管理體制存在的問題及原因分析

　　歷史上麥積山景區(qū)有“3+1”家管理單位，即麥積山大景區(qū)管理委員會、麥積山石窟藝術(shù)研究所、小隴山林業(yè)保護(hù)中心和駐地政府麥積鎮(zhèn)，近年來市上又成立了天水市麥積山文化旅游發(fā)展有限公司，于是麥積山的管理體制變成了“3+2”。

　　1.多頭管理，體制不順

　　麥積山大景區(qū)管理委員會（以下簡稱管委會），是天水市委、市政府派出的正處級機構(gòu)，負(fù)責(zé)麥積山、仙人崖、石門、曲溪、街亭溫泉五個子景區(qū)180多個景點的管理。2014年甘肅省在全省范圍內(nèi)選擇旅游資源特色獨具、優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)較好的景區(qū)，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步建設(shè)了20個大景區(qū)，旨在建設(shè)體量大、旅游項目多、吸納能力強、空間連貫完整、功能配套完善、管理統(tǒng)一順暢，能使游客逗留2～3天的旅游景區(qū)，使其具有較強的核心競爭力、突出的品牌效應(yīng)和區(qū)域帶動作用。麥積山大景區(qū)管委會就是在這種思路下于2017年在原景區(qū)管委會基礎(chǔ)上組建的。

　　麥積山石窟藝術(shù)研究所，負(fù)責(zé)世界文化遺產(chǎn)麥積山石窟的保護(hù)研究弘揚，其前身是1953年成立的“天水麥積山文物保管所”，1986年更名為“麥積山石窟藝術(shù)研究所”，升格為正處級建制。2016年8月，省委省政府為了貫徹中央關(guān)于文物保護(hù)的要求、推動華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)建設(shè)、促進(jìn)甘肅石窟文物保護(hù)事業(yè)發(fā)展，決定將麥積山石窟藝術(shù)研究所、炳靈寺文物保護(hù)研究所、北石窟寺文物保護(hù)研究所劃歸敦煌研究院管理，上級主管部門是省文旅廳、省文物局。2017年，三家研究所整建制劃歸敦煌研究院管理，簡稱“東三所”（2022年6月，敦煌研究院上報了《中共敦煌研究院委員會關(guān)于“東三所”整合以來運行情況的報告》，省長任振鶴、時任副省長何偉都作了批示）。

　　小隴山林業(yè)保護(hù)中心，于1962年經(jīng)國家計委批準(zhǔn)建立為“甘肅省小隴山林業(yè)實驗局”，2021年4月更名為“甘肅省小隴山林業(yè)保護(hù)中心”。負(fù)責(zé)景區(qū)的林區(qū)管理，副廳級建制事業(yè)單位，隸屬于甘肅省林業(yè)和草原局。其直屬單位小隴山麥積植物園創(chuàng)建于1982年，毗鄰麥積山石窟。下屬經(jīng)營實體植物園山莊（旅游酒店），已轉(zhuǎn)由私人承包，現(xiàn)名“天水麥積山森林酒店”。經(jīng)營者以盈利為核心，在石窟保護(hù)范圍內(nèi)實施了一些項目，不符合麥積山保護(hù)規(guī)劃的規(guī)定。如在石窟不足三百米處修建樹上攀爬項目，甚至建設(shè)靶場（經(jīng)發(fā)現(xiàn)后叫停）等，最近又立項在植物園山莊上游河道上建設(shè)水庫。這種建設(shè)項目可能改變石窟保護(hù)范圍內(nèi)的自然環(huán)境，確需實施須經(jīng)專家組評估后，報請國家文物局和甘肅省人民政府批準(zhǔn)。據(jù)悉他們正在私自實施的水庫建設(shè)項目沒有履行任何報批程序，由此可能引發(fā)石窟周邊環(huán)境改變！

　　麥積區(qū)麥積鎮(zhèn)，作為景區(qū)駐地政府，與景區(qū)合作開發(fā)上融合度不夠。管委會屬于市直單位，景區(qū)規(guī)劃建設(shè)及收入都由管委會單獨核算。麥積區(qū)及麥積鎮(zhèn)承擔(dān)了大量景區(qū)周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等工作，但在大景區(qū)整體規(guī)劃建設(shè)發(fā)展上話語權(quán)較少，今年以來隨著疫情后游客的激增，導(dǎo)致麥積鎮(zhèn)景區(qū)沿線垃圾運轉(zhuǎn)成本大幅增加，區(qū)鎮(zhèn)兩級財力有限、壓力較大。

　　天水市麥積山文化旅游發(fā)展有限公司（以下簡稱公司），2016年11月由天水市政府注冊成立，由管委會監(jiān)管，自2021年1月后由天水市政府國資委直接管理，使原本復(fù)雜的多頭管理局面愈加復(fù)雜化：因為在旅游開發(fā)過程中，管委會是實際上的景區(qū)開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營的主體，現(xiàn)公司負(fù)責(zé)景區(qū)范圍內(nèi)所有文旅項目開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理，公司與其母體管委會之間形成了各自部門利益和條塊碎化管理局面，責(zé)權(quán)利不相統(tǒng)一，局勢比較微妙，加上其他幾家單位局勢更加復(fù)雜了。

　　綜上，由于景區(qū)體制不順，景區(qū)各管理單位（部門）分屬不同上級主管部門，管理重點不盡相同，在實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)各自從己方重點工作出發(fā)、各自以己方利益為核心，但是相關(guān)問題權(quán)責(zé)不明甚至混淆不清的現(xiàn)象，缺乏整合優(yōu)勢，缺乏積極性、主動性、專業(yè)性，導(dǎo)致管理部門所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)混淆，政企不分、事企不分。除了3+2家管理單位外，景區(qū)范圍內(nèi)還有觀音林場、麥積植物園、甘肅省林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院實習(xí)基地等多個省直部門駐景區(qū)單位，協(xié)調(diào)的工作量較大。

　　2.多規(guī)管理，相互交叉

　　麥積山石窟藝術(shù)研究所受《文物保護(hù)法》及相關(guān)法規(guī)管理，小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)受《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》的管理，省上也有相關(guān)的法律和規(guī)定，管理部門都有各自的發(fā)展規(guī)劃、條例規(guī)定和規(guī)章制度，景區(qū)發(fā)展方面的問題界定有一定難度。作為旅游景點，又受《旅游法》的管理，但旅游部門長期處于“大產(chǎn)業(yè)、小部門”的尷尬境地，時常出現(xiàn)“管又不讓管，管也管不上”的情況。同時，各項法律法規(guī)在執(zhí)行過程中，有輕有重，差異較大，“公說公有理，婆說婆有理”，極易形成管理部門之間的矛盾、保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

　　麥積山石窟藝術(shù)研究所保護(hù)區(qū)雖有500畝的林權(quán)，但屬于小隴山國家級自然保護(hù)區(qū)管理范圍之內(nèi)，地域范圍交叉重疊，不便于管理?！尔湻e山石窟保護(hù)條例》正在制定之中，其中核心保護(hù)范圍區(qū)、建設(shè)控制地帶范圍界定問題是條例制定的一大難點。加上景區(qū)內(nèi)一些單位認(rèn)識不到位，近年來隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，熱衷于搞開發(fā)、搞建設(shè)，在未進(jìn)行正式溝通及書面申請情況下在麥積山石窟核心保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行過度商業(yè)開發(fā)和多種經(jīng)營活動、項目建設(shè)。另外，景區(qū)內(nèi)原居民違規(guī)改建、擴建情況依然存在，這些都會對文物周邊環(huán)境產(chǎn)生一定影響。

　　3.執(zhí)法較難，難以形成合力

　　管委會和石窟藝術(shù)研究所屬事業(yè)單位，沒有法定行政管理職能不能執(zhí)法。按《麥積山景區(qū)管理條例》景區(qū)有執(zhí)法權(quán)的只能是地方旅游局、自然資源局、環(huán)保局等部門，但政府職能部門派駐景區(qū)的機構(gòu)少、力量弱，并且對景區(qū)內(nèi)專項執(zhí)法和景區(qū)所在地麥積區(qū)屬地執(zhí)法存在推諉扯皮，不能適應(yīng)景區(qū)依法治理的需要，也難以形成執(zhí)法合力。由于管理體制機制的不順暢，各單位在協(xié)調(diào)解決具體問題上都是“各顧各”，在景區(qū)基礎(chǔ)配套、文物保護(hù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、品牌打造、市場營銷等方面難以形成合力。如：麥積山石窟重點保護(hù)范圍內(nèi)存在有14戶原住民，且多經(jīng)營農(nóng)家樂，有大量外來人員流動，重點保護(hù)區(qū)域內(nèi)無法形成閉環(huán)管理，同時由于土地屬性復(fù)雜，相關(guān)文物保護(hù)工程無法實施。2021年5月、2022年7月，天水市委兩次召開麥積山大景區(qū)建設(shè)發(fā)展專題會議，研究居民搬遷事宜，會議決定由麥積區(qū)政府負(fù)責(zé)組織實施居民搬遷工作，但至今此項工作無明顯進(jìn)展；景區(qū)內(nèi)經(jīng)營活動不規(guī)范，管理弱化、監(jiān)管不到位，經(jīng)營項目混雜、秩序混亂且服務(wù)質(zhì)量不高等問題；麥積山大景區(qū)游客服務(wù)中心建成已有時日，因資金缺口、項目招商等問題，并未完全啟用。《甘肅絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)大景區(qū)總體規(guī)劃綱要》中明確了一些具體的指標(biāo)，差距還比較大，麥積區(qū)過夜游客僅占游客總數(shù)的8%左右，2到3天的更少，文化旅游業(yè)在GDP中占比不到1%。

　　三、理順景區(qū)管理體制機制的建議

　　理順麥積山景區(qū)管理體制和機制問題，對于貫徹落實習(xí)近平總書記在文化傳承發(fā)展座談會重要講話、生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要講話和視察甘肅重要指示精神，加快文化旅游強省戰(zhàn)略實施、推進(jìn)文旅融合發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展具有深遠(yuǎn)的價值和意義。

　　1.先理順天水市管單位體制，再協(xié)調(diào)與省管單位的關(guān)系。將麥積山大景區(qū)管理委員會與駐地政府麥積區(qū)、天水市麥積山文化旅游發(fā)展有限公司整合為一個新的大景區(qū)管委會，內(nèi)設(shè)綜合管理部（以現(xiàn)大景區(qū)負(fù)責(zé)管理的人員為班底）、景區(qū)服務(wù)部（以麥積鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)大景區(qū)負(fù)責(zé)服務(wù)的人員為班底），由麥積區(qū)區(qū)委書記兼任管委會黨工委書記，麥積區(qū)人民政府區(qū)長兼任管委會主任，設(shè)常務(wù)副主任，麥積山石窟藝術(shù)研究所、小隴山林業(yè)保護(hù)中心、天水市麥積山文化旅游發(fā)展有限公司領(lǐng)導(dǎo)兼任大景區(qū)副主任。由麥積山石窟藝術(shù)研究所主導(dǎo)景區(qū)內(nèi)文物保護(hù)工作，甘肅省小隴山麥積植物園主導(dǎo)景區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，管委會主導(dǎo)景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、宣傳、管理、執(zhí)法、運營、景區(qū)內(nèi)居民管理工作，債權(quán)債務(wù)一律劃轉(zhuǎn)麥積區(qū)。這樣既有利于公安、交警、應(yīng)急等部門在緊急情況下，特別是“五一”“十一”特大客流時期整合力量迅速應(yīng)急處突，更便于麥積山景區(qū)二級保護(hù)區(qū)內(nèi)114戶住戶、仙人崖景區(qū)一級保護(hù)區(qū)內(nèi)54戶住戶的日常統(tǒng)一管理。

　　2.建立定期召開聯(lián)席會議制度，研究決定景區(qū)重大事項。在整合后的管委會內(nèi)建立議事協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，麥積山大景區(qū)管委會（麥積區(qū)）、麥積山石窟藝術(shù)研究所、小隴山林業(yè)保護(hù)中心和市直相關(guān)部門參加，定期召開聯(lián)席會議，共同協(xié)商解決麥積山石窟景區(qū)內(nèi)各類問題，研究解決大景區(qū)發(fā)展中的體制機制、建設(shè)發(fā)展和綜合管理等問題。特別重大事項根據(jù)權(quán)限，提交天水市委市政府乃至省委省政府研究決定。

　　3.處理好經(jīng)濟效益與資源保護(hù)問題。旅游開發(fā)不能以犧牲文物保護(hù)為代價，這是習(xí)近平總書記多次強調(diào)的重要理念，因此任何景區(qū)開發(fā)經(jīng)營行為，都必須在保護(hù)優(yōu)先的前提下科學(xué)開發(fā)、永續(xù)利用，在遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)或建設(shè)項目過程中要嚴(yán)格遵守《中華人民共和國文物保護(hù)法》《麥積山石窟保護(hù)規(guī)劃》等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行項目建設(shè)前須經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)論證，確保文物安全及景區(qū)環(huán)境不受影響，確保文物安全。

　　4.完善法規(guī)政策保障體系。進(jìn)一步健全完善旅游綜合協(xié)調(diào)機制，整合市場管理、環(huán)保、交通運輸、衛(wèi)生、公安、消防等部門力量，共同行使大景區(qū)旅游市場監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、投訴處理等工作，推行景區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市多規(guī)合一。完善并強化規(guī)劃編制和審批工作制度，凡涉及到麥積山大景區(qū)的文物、旅游、林業(yè)、城鄉(xiāng)發(fā)展等各類規(guī)劃，必須互相銜接溝通，確保規(guī)劃編制和項目實施符合《麥積山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》和《麥積山風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》。

　　各地景區(qū)管理模式不同，沒有統(tǒng)一的樣板，必須探索適合我省自身發(fā)展的方式，建立明確的責(zé)、權(quán)、利職責(zé)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)景區(qū)管理體制機制改革。

　　調(diào)研組成員：廖士俊 康泰來 李天銘